检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，是中国特色权力制约监督机制的有机组成部分。“十五五”规划纲要明确提出，“强化检察监督，加强公益诉讼”。最高人民检察院检察长应勇在第十六次全国检察工作会议上强调，强化检察公益诉讼，持续提升精准性、规范性，更好维护国家利益和社会公共利益。贯彻落实党中央、最高检工作部署，既要加快推进检察公益诉讼立法进程、夯实制度供给基础，也要在“两个回归”要求指引下，进一步厘清行政公益诉讼检察履职边界，恪守必要审慎要求，理顺行政权与检察权的运行关系，对案件线索甄别规则、立案审查要件、监督实施规范等予以细化，指引办案主体精准履职、规范监督，推动公益诉讼检察工作高质量发展。

　　准确把握行政公益诉讼检察履职边界的必要性

　　观诸制度运行实践，检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，在公权力职能界分、案件准入把握等方面还存在理解认识不统一、监督办案不够规范等问题。只有进一步厘清权责关系、把准履职边界，才能提升履职精准性与规范性，确保检察监督不越位、不替代。

　　明确检察监督与行政执法职能边界的必然要求。行政诉讼法明确规定，行政公益诉讼案件线索应当是检察机关在履行职责中发现的。《人民检察院公益诉讼办案规则》将“在履行职责中发现”细化为五类情形，并设置了兜底条款。实践中，存在为强化公益保护效能、拓展线索来源渠道，与行政机关协同开展实地排查，在行政机关尚未履职的情况下直接将公益损害事实转化为案件线索开展监督的情形，极易消解检察监督与行政执法之间的职能分野。只有在法律监督的框架下诠释“在履行职责中发现”的规范内涵，把握好行政公益诉讼检察履职边界，才能准确区分检察监督与行政执法职能、确保线索来源合法性，杜绝越位现象发生。

　　避免案件准入尺度把握不均衡导致同类案件处置差异。现行法律对行政公益诉讼授权条款的表述较为原则，使得立案环节若干关键节点存在认识困惑。一是适格监督对象识别难。公益损害成因错综复杂，往往涉及多个监管部门，如何准确认定应当履行监督管理职责的行政机关是办案重难点。当多个行政机关同时负有监督管理职责时，是重点督促主责部门，还是一并督促所涉全部机关，或者在哪些情形下可仅督促负有层级监督职责的行政机关，各地做法并不统一。二是行政机关不依法履行监督管理职责的判定难。行政机关不作为的情形相对容易甄别，实践争议更多集中于行政自由裁量空间中的履职不足场景。三是公共利益及其是否受侵害或存在受侵害重大风险难以认定。行政公益诉讼以公共利益保护为目标，但何为公共利益、达到何种程度才算存在损害或重大损害风险，缺少细化认定标准。尤其是预防性公益诉讼的介入时机没有清晰尺度，介入不当有可能干扰正常行政权运行秩序，降低行政管理效能。四是法定办案领域的理解适用易出现偏差。生态环境保护、安全生产等法定领域属于开放型规范范畴，概念边界宽泛、所涵盖事项广泛，办案中不易精准理解其内涵和外延。此外，如何正确区分法定领域与“等”外拓展领域也存在不小难度，如若界定不准或解释失当，极易出现法律适用偏差。只有进一步准确把握行政公益诉讼检察履职边界、厘清相关权责内容，才能避免认识偏差带来的同类案件处置差异。

　　利于统一审前程序规范指引，推动履职效果评价标准达成共识。审前程序是行政公益诉讼的枢纽环节，但在监督实施层面仍存有诸多待厘清的议题。检察建议作为审前监督的法定载体，其内容的繁简配置、详略程度等，在理论研究和实务运行层面均未形成统一认识，如何既确保检察建议发挥应有监督作用，又避免对行政裁量造成不当干预，存在尺度拿捏难度。公益诉讼检察建议与社会治理检察建议的边界有待进一步划清。同时，部分办案人员的履职定位出现偏移，制发检察建议后，以协调者身份介入行政机关整改工作，如组织多方座谈协商、筹措公益保护资金等。此外，检察建议回复期满后，如何评判行政机关是否已然恪尽法定职责，实践中也存在认识分歧。评判标准不统一，直接导致同类案件处置结果不同，影响检察监督公信力。为此，必须在准确把握行政公益诉讼检察履职边界的基础上，统一规范、凝聚共识。

　　准确把握行政公益诉讼检察履职边界的基本遵循

　　行政公益诉讼检察履职边界的科学厘定，应当根植于我国公权力配置逻辑，锚定制度本身功能定位，充分考量行政机关法定监督管理职责的内在构造，校准检察监督的范围和尺度。

　　妥适处理行政权与检察权的关系。行政权与检察权是两种独立的国家权力，检察权由检察机关专属行使，既不受行政权干涉，也不能凌驾于行政权之上。两项权力的功能各有不同，行政权以执行国家法律、治理公共事务为核心面向，检察权的规范内核在于履行法律监督职能、保障法律统一正确实施。在公共利益保护体系中，行政机关承担第一顺位的直接保护责任，检察机关发挥第二顺位的监督保障作用。开展行政公益诉讼，应当恪守职权法定原则，以法律规范为基准对行政机关履职情况开展实质审查，督促其自我纠错，同时坚持必要审慎立场，严禁干预或替代行政机关行使行政管理职责。

　　准确把握行政公益诉讼的制度定位与功能限度。行政公益诉讼制度定位可从三重向度理解：其一，行政公益诉讼具有法律监督属性，其制度目标在于督促行政机关纠正违法行为、完成自我矫治。其二，行政公益诉讼是依托诉讼形态展开的法律监督。审前程序与审判程序逻辑贯通、相互衔接，案件办理全过程均以可诉性为基本约束。其三，行政公益诉讼是法治监督体系的重要组成部分，而法治监督与人大监督、行政层级监督、监察监督等监督机制各有功用侧重，相互之间不存在绝对的适用先后次序。

　　同时，也必须正视行政公益诉讼的功能限度。行政公益诉讼的启动以行政机关未依法履行监督管理职责致使公共利益受损或者面临重大损害风险为前置条件。检察机关在履职过程中须坚守监督者的角色本位。是否启动诉讼程序，应当在符合诉讼运行基本要求的基础上，综合考量公共利益的损害程度、既有保护机制的完备程度以及司法介入的必要性和可预期的实际效果。需明确的是，行政公益诉讼并非监督行政权的唯一途径，应当将其与其他监督机制协同适用，并根据各自职能合理确定监督范围，防止检察监督不当挤压其他监督机制的适用空间。

　　理性审视行政机关应当承担的监督管理责任。评判行政机关可否成为监督对象，不能唯公益损害结果论，而应当对其监督管理职责进行体系化考察。首先，明确行政机关承担的监督管理职责范围，这既涵盖面向外部社会的监管职责，也包括行政系统内部的层级监督职责；既涵摄对违法行为的查处职责，也包含公共利益修复和公共治理职责；既可表现为具体监管职责，也可体现为非具体监管职责。其次，考察行政机关是否具备达成公益救济的手段储备，既包括对外的行政执法举措，也包括内部层级管控、多元综合治理措施等。再次，结合客观条件研判行政机关是否具备依法履职的现实可能性。倘若受制于客观条件，行政机关已经穷尽法定履职手段却仍然无法消除公益损害后果，则不能单纯以公益状态未能复原为由推定行政机关未依法履职。在此情况下，公益保护目标应当通过其他救济途径实现，而不宜继续对行政机关作否定性履职评价。

　　准确把握行政公益诉讼检察履职边界的实现路径

　　检察机关办理行政公益诉讼案件，应当依据法律规定，准确把握检察监督与行政执法之间的界限，遵循诉讼运行内在规律，结合个案情景要素精准履职、规范履职，持续提升监督办案的精准性、规范性。

　　精准把握“在履行职责中发现”的规范意涵，理顺线索生成机制。落实“在履行职责中发现”这一法定要件，关键在于把准法律监督的角色定位，正确运用检察履职的法定方式，摒弃通过与行政机关协同执法巡查获取案件线索的办案模式。同时，亦不可对“在履行职责中发现”作机械僵化的文义解读，着力点应放在检察履职框架下线索来源发现能力水平的提升上。一方面，发挥数字检察赋能效应，依托智能化应用系统，对检察业务数据、行政执法共享数据、社会公共数据进行识别、归类和研判，实现线索的智能化筛选。立足个案办理提炼归纳同类案件办理规律，研发相关数据分析模型，通过数据抓取、筛选、比对和异常识别，批量生成案件线索。另一方面，释放检察一体化办案的制度效能，可由上级检察机关统筹研判下级检察机关发现的线索，必要时直接办理相关案件，或统一部署专项监督任务交由下级检察机关承办，放大法律监督的规模效应和治理辐射力。

　　实质理解可诉性的内涵，规范全流程诉讼审查思维。行政公益诉讼案件的办理并非以最终提起诉讼为指向，但案件能否达到诉讼要求应成为办案中始终锚定的重点。对此，应当紧扣可诉性要求，围绕四项核心要素夯实立案审查的规范基础。一是精准识别适格监督对象。行政机关是否负有监督管理职责，除依据法律、法规、规章判断之外，还应当结合“三定”方案、权力清单与责任清单等进行综合判断。行政合同、行政允诺或者先行行为衍生出的特定义务，同样可以作为监管责任的生成基础。当两个以上行政机关的违法履职行为共同造成公益损害或重大损害风险时，应根据权责主次、执法权限、监管环节、管理层级等因素，综合认定监督对象。二是审慎审查行政机关不依法履职问题。办案中，遵循“应作为、能作为、不作为”标准，依次审查监督管理职责归属、客观履职条件、实际履职状态，同时确认公益损害结果或重大风险与履职违法或缺位之间的关联关系，结合相关国家标准、行业标准等规范，评判行政机关是否已经履职到位。三是科学认定公共利益存在受侵害的重大风险。可对“重大”和“风险”分层把握，“重大”即公共利益一旦受损将产生严重后果，后续修复成本高，或即使投入较多资源也难以有效修复；“风险”则考察损害结果发生的现实可能性，既要确认行政机关存在违法行使职权或者行政不作为行为，也要判断以上行为具有导致公益实际受损的高度盖然性。四是妥当认识法定办案领域。坚持法制统一原则，确保对于案件范围相关法律规范的理解和适用契合立法精神，防止案件范围不当扩张。

　　恪守权力分工原则，优化审前监督运行范式。办理行政公益诉讼案件，应当立足法律监督本位，严守介入行政执法的合理边界。首先，妥当设置检察建议的内容密度。对于法律规范已经明确的行政职责，或是结合公益损害程度、修复难度等能够锁定履职方向的，应当提出有针对性的、具体的建议内容。对于专业属性突出、履职路径多元、行政机关享有裁量空间的事项，则不宜对具体履职方式作过多限定，建议文本应当保持适度概括，尊重行政机关的专业判断。其次，注意两类检察建议的差异化适用。公益诉讼检察建议着眼于纠正行政违法、督促依法履职；社会治理检察建议侧重于补全制度漏洞、优化治理体系。对于办案中发现的普遍性治理症结，若仅督促行政机关履行具体监管职责难以从根本上解决，还需要通过完善制度、健全监管机制、改进工作方式等实现系统治理的，可另行制发社会治理检察建议，避免将宏观治理内容嵌置于公益诉讼检察建议中，以维护审前程序的可诉性基础。再次，坚持督促之诉的定位，强化跟进调查而非替代履职。检察建议发出后，应当通过调查，核实行政机关的实际履职情况，不能将行政机关的书面回复等同于整改完成的依据。同时，注意发现整改过程中可能产生的新的违法问题。最后，构建科学的行政机关履职评价体系。检察建议整改期限届满后，应以行为标准认定行政机关是否依法履职。行政机关能够正视行政执法偏差，采取必要履职措施，实现公益救济的，可以认定其依法履行了职责；即使公益损害尚未得到实际消除，但行政机关在具备现实履职可能的前提下已经穷尽法定手段的，同样可以作出已经依法履职的评价。